Il noto principio di trasparenza amministrativa, pilastro del diritto amministrativo e dell’ordinamento giuridico italiano, ha soppiantato la regola del segreto cui era tenuto in passato il burocrate^[1]. A seconda dei particolari momenti storici, e del contesto in cui viene calato può assumere connotati differenti, sebbene attinenti a una medesima idea e concetto di fondo.

Citato e trattato all’interno dei manuali del diritto amministrativo, unitamente ai principi di pubblicità, ragionevolezza e proporzionalità esso pervade e domina, ormai, anche le archiviazioni digitali dei dati relativi all’azione amministrativa, dovendo il legislatore costantemente fronteggiare l’inesorabile evolversi dei tempi e della società.

La c.d. regola algoritmica, ad esempio, deve rispettare tali principi, nonché lascar spazio alla discrezionalità applicativa di cui il computer è privo. Deve sempre esser garantito al giudice di poter effettuare valutazioni ed accertamenti, che non possono mai esser compiuti completamente in modo automatico. Tali argomentazioni, fatte proprie anche dal Consiglio di Stato, sono state recepite in sede legislativa anche dal Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 31 marzo 2023.

Il riferimento al principio di trasparenza non è esclusivo dell’Italia, trovando riscontri anche in Canada, dove nel maggio 2019 è stata emanata la direttiva sul processo decisionale automatizzato rivolto alle pubbliche amministrazioni e in vigore dal 1° aprile 2020. Fondamentale il tema della trasparenza anche nelle legislazioni di Amsterdam ed Helsinki, che hanno istituito dei registri in cui sono messi a disposizione dei cittadini: i sistemi di IA utilizzati da uffici e impiegati, la logica di funzionamento e i meccanismi di governance^[2].

Particolar rilevanza al tema è data anche dal diritto dell’Unione europea. Si pensi, a tal proposito, alla recente direttiva UE 1937/2019 che mette in rilievo l’esigenza di trasparenza delle attività, con particolare attenzione alle attività pubbliche. Vicende emblematiche da cui emerge prepotentemente l’importanza della trasparenza amministrativa sono: Luxembourg Leaks, Panama Papers, Paradise Papers, Dieselgate, Cambridge Analytica, per citarne alcune.

Ulteriori fonti particolarmente rilevanti sono le seguenti: la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo all’art. 19, la Carta dei diritti fondamentali dell’UE all’art. 11, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali all’art. 10. In definitiva, sia a livello nazionale che a livello sovranazionale, il tema della trasparenza è particolarmente sentito e si realizza attraverso la pubblicazione e diffusione di informazioni, dati e documenti delle istituzioni pubbliche, nonché mediante la possibilità di fare richiesta specifica di accesso alle informazioni.

La trasparenza domina, poi, nel settore pubblico, essendo considerata da sempre come il miglior deterrente contro corruzione e vicende di maladministration^[3].

Il tema è profondamente connesso con un altro pilastro del diritto amministrativo, ovvero il conflitto di interessi. La governance pubblica del conflitto di interessi dei dipendenti delle amministrazioni centrali è ad oggi rinvenibile in una pluralità di fonti: principi costituzionali, vari decreti in materia di trasparenza, obblighi di comportamento, codici di comportamento obbligatoriamente adottati dalle pubbliche amministrazioni e riconducibili alla c.d. soft-law^[4].

Il tema della trasparenza amministrativa è al centro del noto Piano integrato di Attività e Organizzazione (PIAO) che si propone di assicurare la qualità e trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi a cittadini e imprese, nonché procedere alla costante e progressiva semplificazione e rigenerazione dei processi anche in materia di diritto di accesso^[5].

Occorre poi segnalare il legame tra trasparenza e riservatezza: non un rapporto di contrapposizione, ma di coesistenza. Per approfondire si parta, a tal proposito, dal d.lgs. 33/2013, che riordina la disciplina sul diritto di accesso civico e sugli obblighi di pubblicità e diffusione di informazioni da parte delle amministrazioni^[6].

Nel primo comma dell’art. 1 si legge che la trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Il comma 2 dell’art. 1 stabilisce infatti che la trasparenza “concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla Nazione”.

Bisogna precisare che la trasparenza amministrativa non trova esplicita affermazione in Costituzione. È solo con un’interpretazione evolutiva e sistematica del dettato costituzionale che si riesce a ricavare un solido fondamento per la trasparenza nel combinato disposto degli articoli 1, 3, 21, 24, 28, 97, 98, 113 della Costituzione^[7].

L’art. 21 della Carta costituzionale merita attenzione in modo particolare in quanto da esso è desunto in via interpretativa il riconoscimento della c.d. libertà riflessiva dell’essere informati^[8].

In tal direzione è importante sottolineare la valenza democratica della trasparenza: nel senso che non è tanto l’astratta conoscibilità garantita dalla pubblicità di dati e informazioni quanto l’effettiva comprensione da parte del destinatario che rende democratico il vivere in un paese in cui è rispettato, o almeno previsto dall’ordinamento, l’obbligo di trasparenza amministrativa.

La trasparenza trova ulteriormente legami con l’art. 97 della Costituzione nel riferimento all’imparzialità e buon andamento. In tale logica si vede la trasparenza come garanzia di legalità amministrativa, riuscendo a contrastare fenomeni corruttivi nonché garantendo un controllo diffuso sulle risorse pubbliche^[9]. Occorre tuttavia evitare di appiattire la trasparenza amministrativa alla lotta alla corruzione, operazione propria di una logica del sospetto che, se eccessiva, può non risultare benefica.

Impossibile discorrere di trasparenza amministrativa senza citare i legami e gli intrecci normativi con la riservatezza. Occorre che l’amministrazione eserciti il suo potere ampiamente discrezionale tra trasparenza e riservatezza osservando i principi generali dell’azione amministrativa.

Si era accennato in apertura alla necessità del diritto di rispondere alle esigenze evolutive della società. Lo strumento della digitalizzazione rappresenta un ottimo mezzo di semplificazione nonché di presidio di legalità, in quanto rende agevolmente accessibili agli operatori e ai cittadini i dati relativi all’attività della pubblica amministrazione^[10]. I dati digitalizzati possono essere utilizzati da sistemi di intelligenza artificiale in ambito amministrativo e giurisdizionale. Importante l’impiego nei procedimenti amministrativi per alimentare algoritmi giurisdizionali che sono basati su forme di apprendimento progressivo (c.d. machine learning). Tali accorgimenti permetteranno nel futuro di svolgere attività oggi affidate agli operatori umani con vantaggi in termini di tempistiche dei procedimenti nonché nella prevenzione di errori.

La digitalizzazione rappresenta, in definitiva, un vero e proprio autonomo motore di trasparenza^[11] di cui occorre far tesoro per rendere sempre più agevole e celere il ricorso ai rimedi dell’ordinamento.

La nuova nozione di trasparenza sembra porsi in prospettiva generale e non solo con riferimento agli specifici adempimenti richiesti dalla riforma ai soggetti pubblici.

Uno spunto di riflessione interessante riguarda la definizione stessa di trasparenza notare che nell’art. 1 della Legge 241/1990, sebbene citata, non viene definita. A fronte di tale lacuna molte sono state le definizioni date da giuristi e non. Turati definiva la trasparenza come il principio che impone alla p.a. di rendere la propria attività conoscibile nel suo dinamico dispiegarsi e controllabile nei suoi effetti finali^[12].

La definizione attuale nel d.lgs. 33 sembrerebbe segnare una svolta nella direzione della tendenziale coincidenza fra trasparenza/pubblicità nonostante le singole disposizioni che compongono l’articolo si dimostra che in realtà l’obbligo di trasparenza/pubblicità opera in ambiti determinati.

In virtù della particolare fisionomia del principio della trasparenza amministrativa, così come pensato dal legislatore, esso rappresenta un fondamentale strumento di democrazia anche in virtù del legame con la realtà storico-sociale di cui è espressione. L’importanza di tale impostazione nella metà degli anni Ottanta delegittima il potere sovietico per opacità e promette una trasformazione in senso democratico. Celebre il termine Glasnost, utilizzato dallo stesso Gorbačëv in uno dei suoi discorsi al pubblico, tenutosi nel 1986.

La trasparenza amministrativa viene teorizzata, in aggiunta, quale strumento di riequilibrio nel rapporto di potere tra cittadini e amministratori della cosa pubblica in quanto attribuisce ai cittadini un potere di tipo informativo. Affinché ciò sia vero è necessario il rispetto di due condizioni: la prima è rappresentatata dall’intenzione o dal consapevole interesse da parte di chi avrebbe in mano questa nuova fonte di potere. Il potere inconsapevole non è potere. Sono tra l’altro diffuse voci in dottrina secondo le quali i cittadini concorrerebbero alla buona amministrazione nell’effettuare ad esempio accessi civici, producendo un circuito virtuoso. In tal senso lo stesso attivarsi dei cittadini con lo scopo di richiedere il rispetto del principio di trasparenza farebbe da garante per l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione.

La seconda condizione è che i cittadini sappiano utilizzare tale risorsa. Sarebbe infatti inutile un utilizzo ineffettivo di tale potere, come anche un utilizzo totalmente spropositato o senza limitazioni. A tal proposito è necessaria la pedissequa osservanza della legge, nonché il costante vigilare delle autorità preposte a tal fine.

Per concludere, il principio della trasparenza amministrativa domina incontrastato nel diritto amministrativo, rappresentando la vera e propria ossatura giuridica di ogni disegno di legge ed essendo un principio dai molteplici volti, duttile, malleabile, ma sempre riconducibile a un’idea di fondo che assume maggior o minor rilevanza a seconda dei contesti storici ma che è ormai imprescindibile nello scenario giuridico attuale.

^[1] G. Corso, in Diritto Amministrativo, fasc.2, 1° GIUGNO 2024, pag. 309

^[2] Ibidem

^[3] P. RUBECCHINI, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, fasc.2, 1° GIUGNO 2024, pag. 409

^[4] S. DEL GATTO, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, fasc.2, 1° GIUGNO 2024, pag. 309

^[5] Ibidem

^[6] M. RAMAJOLI, in Diritto Amministrativo, fasc.2, 1° GIUGNO 2024, pag. 471

^[7] Ibidem

^[8] Ibidem

^[9] Ibidem

^[10] G. BUSIA, in Rivista Italiana di Diritto e Procedura Penale, fasc.2, 1° GIUGNO 2024, pag. 711

^[11] T. ALTI e C. BARBIERI, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, fasc.2, 1° GIUGNO 2023, pag. 809

^[12] A. SIMONATI, in Diritto Amministrativo, fasc.4, 2013, pag. 749